휴일에 읽을 만한 이야기
알고 보아야 보일 이슈들, 미국 의회
[원문] 한화투자증권(김성수), 21'09.17
1. 핵심 요약
미국 의회 이슈는 모든 자산군에 영향을 미침
어느 국가나 정치적 이슈는 산발적으로 금융시장에 영향을 미친다.
세계에서 가장 금융 시장이 발달한 미국 의회에서 생기는 이슈는 전 세계 대부분 자산군에 큰 영향을 미친다.
현재 미국에는 부채한도 이슈, 예산안 문제 같은 이슈들이 산적해 있다.
이 이슈들 의 향방에 따라 자산시장도 영향을 받는다.
대략적으로나마 미국 의회의 시스템을 알고 이슈들을 접한다면 이해가 빨라질 것이다.
미국 의회의 입법 과정은 생각보다 복잡하다.
쟁점 법안 통과가 난항을 겪는 이유
쟁점이 되는 법안들이 통과에 난항을 겪는 이유는 정치적 이해관계가 가장 큰 이유이지 만 미국 입법 과정의 복잡성도 어느정도 영향이 있다.
미국 상, 하원은 모두 동등한 입 법권을 가지고 있다.
양원에서 통과된 법안들은 각기 다른 원(상원에서 통과된 법안은 하원으로, 하원에서 통과된 법안은 상원으로)으로 전달되어 재차 표결을 거친다.
그 후 다시 양원 의원들은 전체위원회에 모여 통과된 법안들을 최종적으로 조율한다.
조율된 법안이 통과된다고 해서 당장 법적인 효력이 발생하는 것이 아니다.
대통령 서명이 필요하다. 대통령은 의회에서 통과된 법안에 거부권을 행사할 수 있다.
생각보다 거부권은 빈번하게 행사된다. 역대 대통령들의 재임기간 중 평균 거부권 행사 횟수는 57.4회다.
거부권을 행사했다고 하더라도 의회는 표결을 통해 거부권을 무력화시킬 수 있다.
이처럼 법안 통과는 결코 단순하지 않다.
예산안 문제를 차일피일 미루는 것 같지만 매일매 일 치열한 공방이 벌어지는 곳이 미국 의회다.
2. 미국의 입법 절차
상, 하원 모두 유사한 입법 절차
의회에서의 입법 절차는 최초 법안 제안부터 대통령 서명까지 크게 9가지 절차로 나눌 수 있다.
입법 절차는 상, 하원 모두 유사하다.
공동제안자 수, 본회의 토론 등 일부 과 정에서 하원이 제한을 두는 점 등을 제외하면 큰 틀에서 비슷한 입법 절차를 밟는다.
1단계: 법안 제안
법안 제안은 하원 의원 435명 중 누구나 가능하다.
투표권이 없는 당연직 의원도 법안을 제안할 수 있다.
제안을 하려는 의원은 하원 연단 옆에 있는 ‘Hopper’라는 나무 상 자에 제안하고자 하는 안을 넣고 서명하면 제출 절차가 완료된다.
법안의 공동 제안자는 의원 누구나 가능하나 하원은 공동 제안자 수가 25명으로 한정된 다. 하원 사무원은 해당 제안 법안에 번호를 할당하고 의장은 이를 관련된 위원회에 회 부하면서 법안 제안 절차는 종료된다.
상원 역시 법안 제안은 상원 의원 누구나 가능하며 필요할 경우 법안 제안과 함께 짧은 연설도 가능하다.
법안은 제안자가 서기관에게 제출한다. 다만, 하원과 달리 공동 제안 자 수 제한은 없다.
2단계 위원회 회부
제안 절차를 마친 법안은 상임위원회 중 관련된 위원회에 회부된다.
각 위원회는 관련정책에 대한 관할권을 소유하고 있다.
만약 법안이 복수의 위원회에 회부될 경우, 의장 은 주 위원회(primary committee)를 지정해야 한다.
이후, 법안은 회부된 위원회(이하 상임위원회) 산하 소위원회(subcommittee)로 다시 배 정된다.
간혹 상임위원회에서 법안 제출을 의결할 경우 소위원회에 회부되지 않지만 그런 일은 거의 일어나지 않는다.
참고로 제출된 법안에 대해 위원회가 정해진 기간 내 아무런 절차를 밟지 않을 경우 법안은 자동 폐기된다.
3단계: 소위원회 심의 및 표결
법안을 배정받은 소위원회는 법안과 관련된 정부부처 또는 관련기관, 단체에 의견을 구 하며 심의를 시작한다.
주요 법안의 경우 보다 자세한 의견을 구하기 위해 공청회 (public hearing)를 개최할 수 있다.
각계 자문과 공청회를 통해 얻은 내용들을 바탕으로 소위원회 위원들은 법안에 추가 또 는 수정하고자 하는 내용을 제출할 수 있다(추후 상임위원회에서 제안된 수정안을 승인 또는 거부 의결).
위원회에서 수정되는 수정안은 잠정적인 권고안의 성격을 지닌다. 추 후 본회의에서 법안을 수정하기 위한 제안(proposal) 개념이다.
심의를 마치면 소위원회는 상임위원회 수정안 보고에 대한 찬성(수정 유무) 여부를 표 결하게 된다. 대체로 소위원회에서 올려진 수정안은 큰 문제 없이 통과되며 통과되지 않는 경우는 거의 없다.
4단계: 상임위원회 심의
소위원회에서 충분한 심의를 거쳐 올라온 만큼 상임위원회에서의 심의는 상대적으로 간단하다.
물론 간혹가다 상임위원회에서 본회의 회부 전 재차 법안 수정이 이루어지기도 한다.
상임위원회에서는 두 가지 방법으로 본회의에 회부시킬 수 있다.
첫 번째는 원 법 안의 일부 내용을 수정(또는 소위원회의 수정안을)하여 본회의에 회부하는 경우이고,
두 번째는 소위원회의 수정안이 아닌 원 법안을 그대로 회부하는 경우다.
2번의 경우를 ‘Clean bill’이라고 한다.
상임위원회가 법안을 본회의에 회부하기로 의결하면 보고서가 작성된다.
보고서는 소위 원회 위원장 또는 최초 법안 제출자가 작성한다.
또한, 법안에 대한 소수의견이 존재할 경우 추가적으로 수록된다.
보고서 내용은 일반적으로 법안소개, 입법취지, 위원회 활동 요지, 항목별 분석, 토의과정, 법안에 의한 현행법의 변화, 추가 견해 순으로 작성된다.
5단계: 본회의 회부
상임위원회에서 보고한 법안은 의사 일정에 상정되며 본회의 심의에 들어간다.
하원에서는 Union Calendar, House Calendar, Private Calendar, Corrections Calendar 등 4개 일정 목록을,
상원에서는 Calendar of Bills and Resolutions와 Calendar of Special Orders 두개 일정 목록을 사용한다.
(하원) 5단계: 심의 전 규칙 설정
하원의 경우 본회의 심의 전 규칙위원회(Rules Committee)가 해당 법안에 대한 검토 절차 등을 설정한다.
토론 허용 시간, 수정안 제시 가능 여부 등 규칙을 만들게 되는데
대부분의 경우 양당 지도부가 ‘suspend the rules’이라고 하는
1) 토론은 40분 이내,
2) 수 정안 제시 금지,
3) 표결 시 3분의 2 정족수 필요 등의 규칙에 합의한다.
(그러나 일반적 으로 규칙은 잘 지켜지지 않는 편이다)
상원은 규칙위원회가 없다.
토론 시간에 제한이 없으며 합법적 의사진행 방해(필리버스 터)도 종종 발생한다.
법안의 주제에 부합하지 않는 수정안도 제한 없이 추가가 가능하 다.
다만, 필리버스터를 무력화하는 방안으로 제적의원 60명 이상의 동의가 있으면 토 론 종결을 강제할 수 있다.
6단계: 본회의 심의 및 의결
하원에서 심의를 위한 규칙이 설정되면 전체위원회(Committee of the Whole)에서 법안 에 대한 토론과 심의를 진행하게 된다.
전체위원회는 정족수 100명을 채우면 열릴 수 있다
(연방헌법에 따르면 의회에서의 일반적 의사정족수는 과반수이나 하원에서는 100 명을 정족수로 하고 공법안이나 세입법안 등 Union Calendar에 수록된 안건을 효율적 으로 심의하게 위해 전체위원회를 개최할 수 있음).
심의 중에는 자유로운 토론이 가능 하며 토론 시간은 양당 균등하게 배분된다.
통상적으로 양쪽에 한 시간씩 토론 시간이 주어진다.
토론은 해당 법안을 통과시킨 상임위원회가 주도한다.
찬반 양쪽에게 동일한 시간을 부 여하지만 상원과 달리 법안의 주제와 의도에 부합하지 않는 수정안의 추가는 불가하다.
또한, 하원은 의장의 의사진행 권한이 막강하기 때문에 의원의 발언시간을 엄격히 제한 할 수 있어 필리버스터가 불가능하다.
쟁점 법안이 아닐 경우에는 별다른 표결 없이 의장의 통과처리 발표로 입법 절차가 완 료된다. 표결 요청이 있을 경우 구두, 기립, 호명, 기록 투표 중 하나를 선택해서 표결을 진행한다.
7단계: 다른 원으로 전달
각 원(院) 본회의에서 통과된 법안은 서로 다른 원으로 전달되어 같은 절차를 거치게 된다. 하원에서 통과된 법안은 상원으로, 상원에서 통과된 법안은 하원으로 전달된다. 이때 다른 원으로 전달된 법안은 수정되어 통과되기도 한다. 만약, 다른 원의 심의를 거 칠 여유가 없어 회기가 종료되면 해당 법안은 폐기된다.
8단계: 양원위원회에서 협의
다른 원으로 전달된 법안이 수정되어 원래 입법 취지와 달라지거나 양원 간 합의첨을 찾지 못하면 양원위원회(Conference Committee)가 소집된다. 협의회에서 법안에 대한 양측의 견해를 나누고 합의점을 찾는다. 협의회에서 합의된 법안은 양원에서 표결틀 통 해 통과된다. 이로써 의회에서의 입법 절차는 마무리된다.
9단계: 대통령 서명
의회에서 통과된 법안은 대통령에게 전달된다.
대통령은 법안을 수신하면 서명을 하든 거부권 행사를 하든 10일 이내에 처리해야 한다.
법안(Bill)은 대통령 서명을 거치게 되 면 법률(Act)가 되며 법적 구속력을 지니게 된다.
만약 대통령이 서명도, 거부권도 행사 하지 않을 경우 회기 중 일요일을 제외한 10일이 지나면 서명한 것으로 간주된다.
거부권은 대통령이 법안 서명을 거부하고 의회로 돌려보내는 실제 거부권 행사(Return Veto), 법안 수신 후 10일 기간 도중 의회가 휴회 또는 폐회할 경우 법안 처리가 중단 되게 하는 Pocket Veto 등 방식 두 가지가 있다.
역대 가장 많은 거부권을 행사한 대통령은 프랭클린 루즈벨트 대통령이다(635건).
트럼프, 오바마 대통령은 각각 10건, 12건의 거부권을 행사했다.
의회의 거부권 무효
대통령이 거부권을 행사하는 경우 의회는 표결을 통해 대통령의 거부권을 무효화(Overriding a Veto)시킬 수 있다.
대통령이 거부권을 행사한 법안을 돌려받은 원은 이를 본회의 표결에 회부하고, 전체 의원의 2/3 이상의 법안 재 가결 찬성을 얻으면 이의 서와 함께 다른 원으로 회부된다.
다른 원에서도 2/3 이상 찬성을 얻으면 대통령 거부권이 최종적으로 무효화되며, 대통령 서명 없이 해당 법안은 법률로 확정된다.
린든 존슨 대통령은 총 29건의 거부권을 행사했는데, 이 중 15건이 무효화되었다(역대 최다).
트럼프, 오바마 대통령은 둘 다 1건이 무효화 되었다(루즈벨트는 9건).
3. 미국의 예산안 입법절차
2월에서 9월까지 6단계 절차를 밟아 통과
미국의 예산안도 다른 법안들과 같은 절차를 통해 통과된다.
예산안 입법 절차만 세부 적으로 나누면 총 4단계 절차가 있으며, 예산안은 해당 회계연도 전년 2월부터 9월까지 처리된다.
1단계: 대통령 예산서 의회 전달
정부에서는 전년도 중순부터(2021~2022년 회계연도 예산안은 2020년 중순) 예산안 작 성을 시작한다.
작성된 예산안은 2월 첫째주 월요일 의회에 ‘대통령 예산서(President’s Budget)’라는 제목으로 전달된다.
예산서에는 미국의 경제전망, 정부 지출, 세입규모, 차 입과 부채 현황 및 전망등이 포함된다.
정부가 의회에 제출하는 법안은 종종 시한을 어 기기도 하지만 현재까지 예산서가 시한을 어긴 적은 없다.
2단계: 정부 청문회 및 예산 결의안 초안 작성
의회에 제출된 예산서는 의회 예산처(CBO, Congressional Budget Office)에 접수된다.
이후, 양원 예산위원회에 동 보고서가 전달된다.
상, 하원 예산위원회는 각각 행정부를 상대로 예산안과 관련한 청문회를 실시한다.
그 후에 예산 결의안 초안 작성되고, 각 원의 예산안은 표결을 거쳐 본회의에 회부된다.
3단계: 예산 결의안 채택 및 표결
각 원에서 통과된 예산안을 들고 상, 하원은 양원협의회에서 이견을 조정한 후 합동 예 산 결의안(Budget Resoultion)을 채택한다.
합동 예산 결의안에서는 의무(Mandatory), 재량(Discretionary) 지출을 포괄한 지출 한도를 제시하지만 이후 의회에서의 세출입법 은 재량지출에 한정된다.
합동 예산 결의안은 각자 원에서 표결에 부쳐지는데 표결은 대략 4월 15일을 전후로 이루어진다.
4단계: 세출법 제정 (aka 예산안 최종 통과)
예산 결의안이 통과되면 세출 법안 제정 작업에 들어간다.
양원 모두 세출위원회 (Appropriation Committee)가 있지만 세출 법안은 하원에서 발의되고, 양원 세출위원회 에서 공동으로 관할한다.
일반 입법 절차와 같이 세출위원회는 하부 소위원회에 예산과 지출 배정권한을 위임한다.
이후 과정 역시 통상적인 입법 절차와 동일하다.
세출위원회가 마련한 세출 법안은 하 원의 표결을 거쳐 상원으로 전달되고, 상원도 하원과 유사한 절차를 거쳐 양원협의회에 법안이 전달된다
(양원이 동일한(수정되지 않은) 법안을 통과시킬 경우 협의회에 전달되지 않으나 그런 경우는 사실상 없음).
양원협의회에서 조정된 법안은 재차 하원 → 상원 순으로 표결 및 승인을 거쳐 대통령 서명을 통해 최종 법률로서 발효된다.
예산안 역시 대통령의 거부권 행사가 가능하다.
오바마 전 대통령은 전체 예산안은 아니지만 국방예산안에 거부권을 행사한 바 있다.
9월 30일까지 통과되지 않으면 연방정부 셧다운
예산안이 통과 시한인 9월 30일까지 통과되지 않으면 연방정부는 셧다운(정부 폐쇄)에 들어간다.
예산안이 통과되지 않으니 정부 지출에 대한 법적 근거가 없어 정부 운영이 불가능해지기 때문이다
(미국 연방정부 회계연도는 10월 1일 ~ 그 다음 해 9월 30일).
역대 연방정부 셧다운은 총 21차례 있었다.
Appendix. 미국 의회 소개
1774년 대륙회의 시작으로
1787년 양원제 채택
미국 의회는 1774년 영국 식민주(洲) 12개가 제1차 대륙회의(Continental Congress)를 개최한 것이 시초다.
초기에는 단원제로 운영되기도 했으나 1797년 제헌회의를 거쳐 상, 하원으로 구성된 양원제(Bicameral)를 채택하면서 현재의 의회 모습을 갖추었다.
상, 하원은 상하관계가 아님
상(上), 하(下)원이라는 이름 때문에 상원이 하원의 상급기관 같지만 두 원(院)은 동등 한 관계다.
의원 선출 방식이 다르고 집중하는 업무가 다를 뿐이다.
상원은 지역을 대표 하고 하원은 그 지역의 인구와 비례한 수만큼 선출된다.
따라서 상원은 현재 50개 주 당 2명씩 선출된다.
하원은 주 별 인구에 비례해서 선출된다.
인구 수가 가장 많은 캘리 포니아에서는 53명, 델라웨어 등 인구가 적은 7개 주에서는 1명의 하원이 선출된다.
하원 의석 수는 1963년 이후 435명 유지 중
각 주별 인구가 변화하는 만큼 하원 의석 수도, 주 별로 선출되는 하원의 수도 변화해왔 다.
초대 의회 이후 하원 의석 수는 총 33차례 변경되었다.
1789년 65명이었던 하원 의 원은 1963년 435명으로 증가한 후 현재까지 인원 수가 유지되고 있다.
상원 : United States Senate
상원은 주로 국가 및 연방 전체와 관련된 이슈(주요 인사 임명권, 입법, 조약 등)에 집중 한다.
하원이 주로 의원 본인의 지역구와 유권자들을 대변하고, 국내 정책 이슈에 집중 하는데 비해 상원은 보다 큰 범위에서의 업무에 집중한다.
또한, 국내 법안을 주로 발의 하는 하원과 정부에 대한 견제 장치로서의 역할도 수행 중이다(포퓰리즘 방지).
임기 6년 격년마다 1/3 선출
상기했듯이 상원 의원은 각 50개 주에서 2명씩 선출, 100명으로 구성된다.
의원의 임기 는 6년으로 매 격년(짝수 해)마다 1/3을 다시 선출한다.
부통령의 경우 당연직 상원 의장이지만 상징적인 의미가 크다.
상원 의장은 주요 의전행사를 제외하면 회의를 주재하 지 않으며 투표권도 없다.
하지만 상원 표결 결과가 50대50으로 나올 경우 상원 의장이 캐스팅 보트권을 행사할 수 있다.
최근 예산안, 부채한도 등 현안 이슈에서 민주당이 이론적으로는 법안 단독처리가 가능한 이유다
(공화당 50명, 민주당 48명, 친 민주당 성향 무소속 의원 2명, 상원 의장(민주 당 정부 부통령 1명).
탄핵 심판 등 권한 보유
상원은 법안 상정과 의결에 있어서는 하원과 동등한 권한을 가지고 있다.
그 외에는 탄핵 심판권(하원이 제기한 탄핵 소추에 대한 최종 심판권), 조약체결 및 비준 동의(타국 과의 조약 체결, 선전포고 등), 고위공직자 임명동의권(대통령이 지명한 고위공직자, 연 방법원 판사, 장성급 군 인사 등) 등의 권한을 가지고 있다.
파월 연준 의장, 옐런 재무 부 장관도 상원 인사청문회를 거쳐 현재 자리에서 근무하고 있다.
하원: United States House of Representatives
하원은 상원과 동등한 입법권한을 보유하고 있다.
다만, 지역구를 대표하고 있기 때문에 해외 현안보다는 국내 이슈에 대한 정책 제시, 지역구 유권자를 위한 활동에 집중하는 편이다
임기 2년
하원 의원은 각 주별 선거구에서 435명이 선출된다. 인구 수가 많은 주는 많은 하원 의원이 선출된다.
임기는 2년으로 선거는 상원과 같이 매 짝수 해의 11월 첫째주 화요일 에 실시된다
(미국 상, 하원, 대통령 선거는 모두 짝수 해 11월 실시).
하원 의장은 다수당(한국의 여당 개념) 의원총회에서 지명된 후 본 회의에서 선출되는 데, 상원 의장에 비해 권한이 막강한 편이다(하단 표6 참고).
참고로 하원 의장은 대통 령 유고 발생 시 부통령에 이은 계승 서열 2위다.
탄핵소추, 예산심의 권한 보유
상원이 전반적인 대외 조약체결, 정부 인사 승인 권한을 가지고 있다면 하원은 예산심의 권한을 가지고 있다.
미국 헌법 1조 7항에도 ‘세금 인상과 관련한 모든 법안은 오직 하원을 통해서 발의될 수 있다’고 명시되어 있다.
위원회 : 법안 심의 전문성 제고
한국 국회에 여러 위원회가 있듯이 미국도 양원 모두 위원회 제도가 있다.
의회 초창기에는 대부분의 법안을 전원위원회에서 처리했지만 법안 심의의 전문성이 요구되고,
대 공황,2차 세계대전을 거치면서 대통령 권한이 강화됨에 따라 위원회 제도를 확립시켰다
(행정부 감시 권한 명문화).
현재(117대 의회 기준) 상임위원회는 하원 20개, 상원 17개가 있다.
특별위원회는 하원 4개, 상원 5개가 있으며 양원 합동위원회는 4개가 있다.
의원 1명이 복수위원회 소속
미국 의회는 의원 한 명이 여러 위원회에 소속된다.
하원 의원의 경우 약 2개 상임위원 회와 3개 소위원회에 소속된다.
인원수가 적은 상원은 의원 1명이 통상적으로 3~4개 상임위원회와 7개 소위원회에 소속되어 있다.
승자독식 운영
한국은 대체로 의석 수에 비례해서 위원회장 자리가 배분된다.
그러나 미국은 승자독식 방식으로 운영된다.
다수당(한국의 여당 개념)이 모든 위원장직을 역임하면서 의회의 주 도권을 행사한다.
상원은 의석수가 동수이면 부통령이 캐스팅 보트권을 행사하여 다수당을 결정하는데 부통령은 다수당 소속이므로 큰 의미는 없다.
위원회의 기능
1) 입법
위원회는 제출된 법안에 대한 승인, 수정, 폐기 또는 묵살(가끔씩)할 권한을 보유하고 있다.
어떠한 법안도 위원회의 사전 심의를 거치지 않으면 상, 하원 본 회의에 상정되는 것이 사실상 불가능하다.
단, 하원의원 과반수의 연서 요청(서명)이 있거나, 상원의 과반수 찬성이 있을 경우 직권상정이 가능하다.
참고로 미국은 행정부에서 법안을 제출할 권리가 없다.
2) 국정조사
의회의 국정조사 권한은 주로 위원회를 통해 사용할 수 있다.
국정조사는 향후 입법 필요성 검토, 기존에 통과된 법률의 효율성 검토, 공직자들의 자격이나 업무성과 평가, 탄핵 심리의 준비 등과 관련되어 시행된다.
대부분의 위원회 심리는 일반에 공개하고 언론을 통해 보도하면서 국민여론을 환기시키는 수단으로 활용되기도 한다.
의회 일정
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